公民論壇:誰帶頭摧毀廉署和法治?-「演變中的廉政公署」(施百偉先生)

公民論壇:誰帶頭摧毀廉署和法治?(2016年8月13日)

施百偉先生-「演變中的廉政公署」發言稿摘要

廉政公署在過去42年,一直努力進行打擊貪污的工作。在這期間,廉署都是在不斷進化中。「進化」包涵轉變,而進化的目的是求生,即隨著環境變化而求取生存。

我們不能忽略進化理論中一項重要的特色,就是只有因應環境而作出正確的轉變,才能得以生存。該些不正確的變化,反之只會帶來相反效果。這理論當然也適用於機構及組織,包括廉署。

過往廉署有多次正面的轉變,例如

  • 過往近乎高度機密的組織,演變成今天除了非迫不得已需要保密的情況下,其他都要盡可能公開、透明
  • 扮演監察角色的諮詢委員會的主席,必須由非官方人員所擔任,而非廉政專員一人擔當

廉署也有一些特性是由始至終都沒有改變的,例如行政長官的權力。廉政公署條例第5條規定,廉政專員在符合行政長官命令及受行政長官管轄下,負責廉政公署的指導及行政事務;除行政長官外,廉政專員不受任何其他人指示和管轄。「命令」及「管轄」兩個用詞,過往未曾試過對廉署在運作上的自主構成影響,皆因歷任港督或行政長官在行使有關權力時運用得宜,並且自我約束。

由於成立廉署時,廉署擁有相當大的權力,故條例原有的設計,是因為過往的港督需要確保事情不會出亂子,獨立機構的權力需要有制衡,需要向公眾問責。其後,到1997年香港回歸中國,廉署的演變自然需要顧及到基本法的條文。

基本法第8條列明「香港原有法律,即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法,除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外,予以保留。」

基本法第57條則列明「香港特別行政區設立廉政公署,獨立工作,對行政長官負責。」

在我的理解,「負責」並不等同廉政公署條例第5條的「符合行政長官命令及受行政長官管轄下」。我認為「負責」不應包括接收「命令」或受制於某人。我們需要問:基本法有否阻礙立法會檢討及修訂廉政公署條例?如果沒有,條例應如何修訂?

我認為字眼如「符合行政長官命令及受行政長官管轄下」等可以刪除;而基本法第63條規定律政司主管刑事檢察工作不受任何干涉,當中「不受任何干涉」的字眼反而可以加進去。這樣做,除符合基本法之餘,更可摒棄過往40多年沿用已久,但對世界級反貪組織的生存構成威脅的歷史包袱。

另一個需要考慮是否應該「演變」的,是副廉政專員在許多情況下,也同時是執行處首長。由於副廉政專員與廉政專員一樣由特首任命,而在廉政專員缺席時,副廉政專員又同時需要代任廉政專員,那執行處首長會認為他/她差不多與廉政專員的重要性等同,這對執行處來說並不理想。更不理想的是,執行處並非與廉署內另外兩個部門 — 防止貪污處和社區關係處 — 的權力看齊。事實是,副廉政專員並無需要同時出任執行處首長,這項過往慣常的安排,必須作出改變。

此外,為何廉署條例內沒有提及廉政專員的任期?今時今日,條例是否有需要清楚訂明廉政專員的任期,及如需解僱的程序和條件?以上多項不合時宜的條文及安排,都反映有需要成立獨立委員會,對廉署的工作作出檢討。

近日,我從報章得悉,本港廉署的員工士氣低落。我對這些東西不太清楚,故不方便評論。不過,我可以談談帶來高昂士氣的因素。這些因素包括安全感、聘用條件、揀選程序的嚴謹性、使命感、公平的表現評估制度、清晰的行為守則、與專員的溝通機制、同事的互信與支持、紀律性等等。我相信以上因素,將會有助維持廉署員工的士氣,及願意為廉署的「使命宣言」—「廉政公署致力維護本港公平正義,安定繁榮,務必與全體市民齊心協力,堅定不移,以執法、教育、預防三管齊下,肅貪倡廉」所付出。