公民實踐論壇「香港管治:禮崩樂壞?」彭定康男爵講辭

公民實踐論壇「香港管治:禮崩樂壞?」 (2016年11月26日)

彭定康男爵講辭 

善治:民為貴

我在香港生活的五年是我人生中最快樂的日子。在那段期間,我體會到孔子的智慧與人們的日常生活息息相關。我在1992年來港,當時我差不多50歲,在此之前,我從沒讀過《論語》。這於我不單是一個錯誤,而且引以為恥。自此之後,我重覆參考《論語》,學習當中的精湛智慧和道德教誨。

今天,我首先想引述孔子與弟子的對話,看他怎樣一針見血道出良好管治的精髓。

子貢問政。子曰:"足食,足兵,民信之矣。" 子貢曰:"必不得已而去,于斯三者何先?" 曰:"去兵。" 子貢曰:"必不得已而去,于斯二者何先?" 曰:"去食。自古皆有死,民無信不立。"

「民」指的當然是公民,他們比總統、總理、君主、黨委書記及總督,都來得重要。公民創造良好管治,也受惠於良好管治。讓我解釋我的意思。

當你上網搜尋「良好管治」,你會找到大量關於這題目的書本、研究和報告。談論這課題的人明顯比真正參與管治的人多!這不僅是一個關乎國家或地方政府的課題,它亦涵蓋國際和商業機構、公民社會和大多數其他性質的組織。不過,好政府的很多特質有廣泛的共同適用性。無論是國家或省級的政府、公共或私營機構,最好也具備這些特質。而這些特質當中,一個放之四海皆準的,是問責性。

 第二,良好管治並沒有一個可以區分出來而獨特的西方模式、非洲模式或亞洲模式。良好管治就像人權,全球適用。這個論點在一九九零年代受到挑戰,有人認為在亞洲與所謂西方之間存在着文化衝突:西方政府和社會可能認為值得擁有的優良特質對於亞洲並不那麼重要。當然,在一九九七/九八年亞洲金融風暴之後,這個說法已經大幅貶值。儘管好些亞洲政治家和思想家,例如諾貝爾和平獎得主南韓總統金大中、諾貝爾經濟學獎獲獎人沈恩和被可恥地粗暴監禁的馬來西亞政治領袖安華反對,新加坡國父李光耀和他的親信卻為這個關於亞洲價值的論點撐台。我今日暫且不談李先生等人擁抱這論點的或有因由,我只想說明這種主張的荒謬之處。

試想,中亞專政政權、全球最大民主政體印度和北韓石器時代極權主義究竟顯示了甚麼樣的,共同的亞洲管治價值?即使為了便利政治分析,我們把範圍收窄至東亞,我們依然看到各種各樣的政府模式:由新加坡的引導式民主(客氣點說),到中國帶有資本主義特色的列寧主義、到南韓、台灣和日本的民主,和香港對民主的訴求。難道香港的儒家思想真的比上海或北京少? 我看不大可能罷。

話雖如此,我不相信有完美的政府模式,更不用說一個完美的西方世界,可以就這樣推出來,安裝在任何地方的政府模式。我熟悉的大多數民主體制中,公民和選民都明白他們制度中的弱點。在美國和西歐肯定如此。不過,即使沒有完美的模式,有些版本運作起來比較優勝,也有一系列互相協同的安排,實行起來就比個別安排造成更大的效果。例如,在有言論自由、法治和監管得宜的地方,貪污不太可能變得猖獗。

經濟持續成功與良好的政治安排之間明顯有着緊密的連繫。經濟政策具包容性,讓人人有機會擁有財產並共同創富的社會,在政治體制同樣具包容性的地方就更有機會發展起來。如果只有少數擁有特權的精英壟斷所有經濟機會,這些精英也必盡力捍衛滋生出這種不公平的政治安排。例如,在俄羅斯,寥寥可數的特權階級寡頭政治執政者或前蘇聯國家安全委員會官員牢牢控制着國家的經濟。假如你想有公開鮮明的政治競爭,就得挑戰這個經濟模式。根據以往經驗,這個模式的結果是不斷惡化的經濟衰退。

盤點一下以上這些交錯的課題,良好管治的社會的特徵大概會是那些?

在意大利古城錫耶納的社區會堂裏,掛着三幅文藝復興藝術家洛倫澤蒂的偉大畫作。中間的一幅畫的是「好政府的託喻」:畫中「公義」(當然是女人的化身)指向擬人化的「智慧」手中持着的公義天秤。兩旁的畫作則描繪了「好的管治」與「壞的管治」。兩者之間的分別是甚麼?這分別首先來自法治。國際大律師公會理事會在二零零五年寫道:「法治是文明社會的基石。它確立了一個對所有人平等、讓所有人都可以引用的透明程序。它確保一方面讓人自由,另一方面讓人獲得保護的原則得以遵從。」

普通法的「法治」並非只是依法管治而已。正如亞里士多德力陳:「法律的守護者本身也遵守法律。」受權力管治的要守法,當權者自己也要守法。

我還記得一次和魯平主任的對話。魯主任是個文明的人,說一口流利英語。我嘗試向他解釋「法治」和依法而治的分別。我提到當我出任英國內閣環境大臣時,我的決定經常在法院受到挑戰,有時更被推翻。(英國政府就脫歐一事現正面對類似情況。)結果是我要改變我的政策而非法院。我覺得魯主任認為我在編造故事。

法治的完整性來自獨立的司法和法院制度。這是公平審訊和程序公義的保証。在實施地方政府通過的法例時,同時確保國家機關根據國際法履行義務。獨立的司法系統對公民權利的保障和提供的保護涵蓋良好管治社會的多方面。例如,它保護基本人權;它禁止酷刑;它確保得到公平審訊的權利;它確保思想、良心、信仰、表達和集會的自由;它保障財產。法治是良好管治社會的基石,法治就是讓當地獨立的司法系統內的獨立法院裁定罪責,黨政機關不得過問。舉例說,貪污行為可以由警方或國家代理人調查,但是否有人貪污違法則由法院定奪。

我一直相信法治是香港的自由、穩定和福祉最重要的保證。我對於在此維護法治的法官、大律師和律師,懷着極大的敬仰。他們站在前線,確保香港在一份國際有約束力的條約裏得到許諾的自由,得到維護。法治對香港的自由和繁榮至為重要。

第二點我想談的,是世界銀行在分析各地的良好管治時,慎而重之稱為「民眾的聲音與問責性」的特徵。我相信世行所指的,是我們大多數人認為的民主。世行明顯是要避免被指在提倡某一形式的民主。畢竟,民主的模式很多:立法機關有單院的、雙院的、行政主導的,也有部分直選的、部分間選的。讓我清楚說明我心目中,可以讓公民發聲、參與管治和使當權者通過公開有效方式問責的制度,應該包含的必要成分。

首先是選舉制度。無論是選舉立法機關或主要官員,選舉制度都應該公平,公民在投票時應人人平等。每張選票的票值應該均等。除了當地憲法的規定之外,投票過程應該公開,並不受任何限制。舉例說,作為英國國會的議員───上、下議院有着同樣的規定───我必須宣誓效忠女皇。拒絕宣誓的民選議員不得就任,以往的例子有北愛爾蘭的新芬黨。這對我來說並非不合理。但是,如在伊朗那樣,只有由另一權力機構(這裏說的是宗教機構)核准的人才可參選,我就認為不自由,也不公平。選舉安排應由當地的立法機關在憲法中訂明。如果想民選的立法機關有公信力,並能保證有正當的問責性,就必須能夠換掉主掌行政的負責人;除非選民可以通過直選另行任免。不能或大抵不能改變任何事情的選舉是一場鬧劇。真正的民主制度,政府必然更替。

我們可以一直討論,怎樣才算是公平。我懷疑這在很多方面有點像大象───難以描述,但一看就明白。

不過,我都想說說關於民主的三點體會。

民主而多元化的社會不能單靠選舉產生。除非有着整套軟件硬件配合,否則民主可變成大多數人專政的民粹優越主義。既然法治是良好管治社會的核心,社會中的大多數不應乘機把法院填滿他們的支持者,以鞏固自身的地位。成熟的民主會認識到考慮少數人的意見的重要性,而不是嘗試踐踏這些意見。反過來說,民主中的少數也要承認選舉中有贏有輸的後果。我想,今日的英國和香港,都可以從中得到教訓。

民主政府並不易為。就像千千萬萬其他人一樣,我純粹認為沒有比這更好的選擇。民主政府加上出色負責的領導能讓社會接受大家始終要作出艱難的決定,而不需要採取純粹高壓的措施。如果公民可以自行決定生活和工作的地方、子女的教育、用錢和儲蓄的方式,但對於其他影響他們生活的選擇不能發聲,我會覺得十分奇怪。這也是當我在一九七九年,以新晉國會議員的身份首次來港時,我大力支持區議會直選的部分原因。我回到英國後也就此寫了文章。

我想就「議會民主」再說兩點。首先,這是比通過公投實施的所謂直接民主更好,更先進的決策方式。我們正開始為英國公投脫歐付出代價。這個決定早應通過議會作出;甚或如有需要,應通過大選,讓人民作最終抉擇。第二,當民眾壓力就某項政策或政府的政績升溫時,民主當可為政府提供安全閥的角色。 我們目睹這情況在印度經常發生;所以儘管信仰和種族紛陳,印度始終團結一致。

政府效益在世界銀行的清單排行第三。我一直相信,當政府通過民主程序受到緊密監察時,它就越能勝任。在英國,反對黨幹得越好,越是似模似樣時,執政黨的表現就越優秀。

當然,效益也取決於管理運作的公務員隊伍的質素。我在英國、歐洲和香港曾經與幾個不同的官僚系統共事。毫無疑問,在和我一起工作過的公務員隊伍中,最能勝任的是九零年代香港的公務員隊伍。我希望它的活力和士氣依舊。

三個主因造就了香港九零年代的公共服務紀錄。首先,那是個一流的隊伍: 待遇好、自動自覺、有智慧、以服務公眾為榮。這種承擔完全沒有受到政治考慮干擾。舉例說,公務員的聘任和升遷完全視乎功過。第二,他們的操守不容置疑。貪污絕無僅有,規模肯定比歐洲和亞洲多國少很多。第三,政府指派的工作,公務員都認真全力完成。這就是說,當你把香港與生俱來的企業家精神,與公務員立志超額完成差事的決心配對起來,基建工程用上的時間,就比在任何其他地方都要少。

我在上世紀八十年代末當英國環境大臣(聽起來好像中世紀那麼遙遠),那時政府就於希斯魯機場興建一座新客運大樓,已討論了好一段時間。我在一九九二年來港。到達後的首星期,霍德爵士帶我看挖泥船倒泥,開始興建赤臘角機場。雖然過程中經歷了些談判障礙,但我在一九九七年離港時,機場已實質上完成。我回到倫敦,發現人們還在討論那座新的,但還是無蹤無影的客運大樓。我希望香港公務員仍保留着這些質素。

第四個區分良好管治社會的特徵是政治穩定和沒有暴力。幾個因素起着作用:一是優良、廉潔、透明和得到人民尊重的警務工作;另一是持續繁榮,而且隨之而來的得益大致上公平分配。我不是社會主義者。我相信妥為監管的市場是創造和分配資源的最好方法。但我也相信政府本身有着保護弱小和幫助強者取得更大成就的重要角色。美國一些共和黨人以前常這樣說笑,他們認為英語裏最令人憂慮的一句說話是:「我來自政府;我來幫助你。」這種講法愚昧得驚人,它漠視了政府在促進經濟和政治穩定的角式;也對政績優良的多屆美國政府不大公允。在這方面,艾森豪威爾執政時的共和黨政府就幹得很不錯。

新加坡實行的社會改造工程毫無疑問是成功的。但我一直相信香港應避免這樣做。我認為讓市場和低稅率自由發揮更適合香港。當然我也極之贊成應該動用經濟增長的得益,改善福利、醫療、教育和房屋。也因此,一些來自北方的批評,曾指責我是共產主義者!很明顯,我是有香港特色的共產主義者。

當政府對人民的訴求感覺敏銳,政治穩定也就更有可能。其中一個方法,是明白到他們是公民,有他們的權利和責任。證諸世界各地的歷史,不乏關於敏銳地處理政治訴求的經驗,及如果處理不當,政府怎樣很容易把溫和推向極端。如果你把人民當作負責的公民看待,他們就更可能對自己的行為負責,而健全的公民社會組織就當上他們與政府之間的中介人。他們應該有自由舉行非暴力示威;有自由說出和寫出他們的要求;有自由選擇宗教信仰。他們的教會應不受到政府控制;他們的大學應該自我管治和擁有自主。

這一點值得細說。我曾任香港和英國數間大學校監,現時是牛津大學校監,對這一點感受很深。牛津大學最近獲排名全球大學之首,也得感謝大學裏為數不少的中國(包括香港)學生和教授。大學不是國家的代理人───它並不是一個政府部門───大學也絕不是商界的附屬品,刺激着生產總值。大學是多元化和自由的強大支柱。香港彈丸之地,能有兩所非凡的大學全球排名首五十、三所全球排名首百名之內,成就非凡,值得香港人引以為傲。當中部分原因,當然是香港的大學享有國際條約和本地法例賦予的自由和自主。大學享有自由和學術自治,但不等如大學不需通過適當方式,為其獲批的公帑問責。我們在牛津也要這樣做。但我們享有也行使學術自由,就如蘇格拉底所言:「論證無界限。」我們做喜歡做的研究;我們探討學問、尋根究底;我們用我們視為最佳的教學模式教授學生;我們自行挑選教學和行政人員;我們基於學生的能力收生。我們可以自由就任何事情發聲,不用理會政府喜歡與否。以這種模式運作的大學不斷拓展知識的領域,惠及整個社會,惠及全人類。我肯定你們在香港,當然也明白你們享有自由的大學,是這偉大城市皇冠中的瑰寶。

我也想談談另外兩種特質。首先是監管質素;比方說,應該以透明和公平的方式監管商界。這樣,私營部門的機構本身必須展示高透明度,並遵從私營部門管治的最佳標準。我肯定中國的官員知悉有這麼一個得到學術研究証實的看法,就是外界認為印度的公司比中國的公司管治得更好;因為印度公司的董事局不受政治干預,公司也更能符合國際標準。中國必須正視這個問題,否則必會拖累中國在國際間的經濟表現。這不會對任何人有好處。世界需要繁榮興盛的中國。

良好管治的最後一個特徵是控制貪污。這不僅是立法,或設置制度打擊這個政治經濟弊病的問題。貪污直達政治的核心,明顯與自由為敵。自由的傳媒揭發貪污罪行和罪犯,亦因此獨裁和極權政府要壓制傳媒和其現代科技表親───互聯網。各種形式的傳媒壯大公民對付貪污。貪污其實增加守法公民的負擔,對社會它是個侵蝕和破壞的元素。如果政治權力決定資產所有權,便沒有人能夠行使權力剷除貪污腐敗。貪污舞弊於是傳遍整個政府架構。

在我以上描述的各種管治模式中,其核心皆為公民。公民就是管治模式的健康和完整性的驗証。公民享有自由、權利和責任,尤其是睦鄰的責任。他們有自由與人爭辯、同意別人、寫作、在廣場的演說台發言、攻讀和享受自己選擇的學科、決定自己的工作和事業、與任何人談論政治又不怕別人無意中聽到、以法律解決問題因為有信心會得到公平公正的對待、閱讀和收聽真實新聞知道世界發生甚麼事、當政府咎由自取時戲謔它、到他國旅遊、到教會去或到馬場去、以自己的方式表達他們對公民身份和愛國的看法。有一份文件涵蓋了這些自由社會的各方面。那是一份已存放在聯合國約三十年的條約。它叫做《中英聯合聲明》。